Взаимодействие гражданских и военных органов при создании системы медицинской помощи в Ленинграде во время советско-финляндской войны
От уровня взаимодействия между гражданскими и военными органами во многом зависел результат общей работы по оказанию медицинской помощи раненым и больным в Ленинграде. Установление рабочих отношений между обеими сторонами позволяло также преодолевать проблемы, возникавшие при реализации тех параметров, которые содержались в документах, разработанных в предвоенный период, а также вызванные сложными обстоятельствами в ходе войны. Вместе с тем, формировавшаяся система взаимодействия имела и негативные стороны, что отражало не только сложности совместной деятельности различных ведомств, но и недостатки той работы, которая должна была осуществляться в предшествующий период по регламентации деятельности отдельных органов и сферы их разграничения.
Сотрудничество между гражданскими и военными органами проходило по двум основным направлениям: организация консультативной помощи, а также участие в проверках деятельности лечебных учреждений, и работа по организации медицинской помощи в городе. Объединения гражданских и военных представителей, создаваемые в рамках консультативной помощи, имели как временный характер, так и постоянный. Роль подобного взаимодействия была велика, так как в результате удавалось согласовывать наиболее важные вопросы, связанные с вопросами лечения раненых и больных на уровне города. При этом следует отметить, что вследствие своей специфики, компетенция подобных объединений, в которые входили гражданские и военные медики, не ограничивались рамками собственно лечебных вопросов, и, как правило, административные вопросы не затрагивались ими.
Для координации хирургической работы в лечебных учреждениях Ленинграда было создано консультативное бюро , в состав которого входили представители военно-санитарной службы и Ленгорздравотдела . П.А. Куприянов, являвшийся во время советско-финляндской войны хирургом-консультантом Северо-Западного фронта, впоследствии следующим образом определял задачи консультативного бюро: «Для обеспечения единства хирургов в лечебно-хирургических мероприятиях и установления единой точки зрения в ряде спорных вопросов и неустановившихся мнений в хирургии, а также для объединения взглядов представителей различных направлений и хирургических школ, СУ (Санитарного управления – Д. Ж.) Фронта совместно с Ленгорздравотделом составило консультативное бюро, которое выделяло консультантов в каждый эвакогоспиталь в Ленинграде для практической и научно-исследовательской работы» . Наравне с этим существовала практика проведения консультаций для работников лечебных учреждений города со стороны как гражданских специалистов-медиков, так и военных, представлявших, прежде всего, Военно-медицинскую академию имени С.М. Кирова (ВМА) .
После начала боевых действий в городе был создан врачебный совет, включавший в себя представителей гражданского здравоохранения и военно-санитарной службы. Совет согласовывал различные вопросы, связанные с организацией медицинской помощи как на уровне руководящих органов, так и непосредственных исполнителей, вовлеченных в данный процесс . В целом, существование врачебного совета являлось положительным явлением для организации медицинской помощи в Ленинграде в период советско-финляндской войны, так как в результате решались актуальные проблемы, возникавшие в данное время.
Для проверки различных лечебных учреждений города, где оказывалась медицинская помощь военнослужащим, создавались специальные комиссии, в которые входили представители военных и гражданских органов. Наравне с выполнением контролирующей функции, данные комиссии способствовали также координации совместной деятельности обеих сторон, получая представление о реальной обстановке на местах, а также перспективах работы .
Санитарное управление Красной Армии (СУ РККА), которое выполняло основные функции по организации медицинской помощи военнослужащим в городе, стремилось привлечь к работе в городе известных советских ученых-медиков , таких, как Н.Н. Бурденко, В.С. Левит, Н.Н. Приоров, И.Г. Руфанов, А.Э. Рауэр. Для этой цели начальник СУ РККА Е.И. Смирнов обратился со специальным письмом в адрес наркома здравоохранения СССР Г.А. Митерева , однако, насколько можно судить по имеющимся материалам, данное предложение не было реализовано в полной степени. Для повышения уровня медицинской помощи, оказываемой в развернутых лечебных учреждениях, активно привлекались ведущие специалисты Ленгорздравотдела, возглавлявшие крупные медицинские центры города – Мурин, Каневский, Кринский, Нейштадт, Ерхун, Фридман, Млечин и др. Кроме того, консультативную помощь оказывали представители военно-медицинских центров города, в первую очередь, ВМА. Такие специалисты как Лимберг, Львов, Энтин и другие, участвовали в разработке эффективных методов, в частности, лечения ранений челюсти и лица .
Фронтовой эвакуационный пункт (ФЭП) 50, являвшийся центральным органом, руководившим лечебно-эвакуационной работой в городе и фронтовом районе в целом, был также базой подготовки медицинского персонала лечебных учреждений, развернутых, прежде всего, гражданским ведомством. Здесь проводились специальные занятия для врачей, призванных из запаса, целью которых являлось ознакомление со спецификой деятельности в военно-санитарных учреждениях. Занятия включали в себя ознакомление с навыками врачебно-экспертной работы, правилами внутреннего распорядка в военных госпиталях и прочим, однако эффективность данных мероприятий была невысокой, так как по признанию начальника ФЭП 50 И.М. Черняка, посещаемость занятий была низкой . Впоследствии, возможно, учитывая полученный опыт, представители фронтового эвакопункта проводили инструктаж в отдельных лечебных учреждениях, позволяя сориентироваться медицинскому составу в новых условиях работы.
Активное взаимодействие отмечалось также на уровне отдельных научно-исследовательских институтов и лечебных учреждений, где размещались военнослужащие. Ленинградский институт вакцин и сывороток снабжал необходимыми препаратами не только действующую армию, но и удовлетворял требования на сыворотки, которые поступали со стороны эвакуационных госпиталей, развернутых в Ленинграде, области, а также Карельской АССР. При этом был выработан механизм снабжения, который объяснялся частыми случаями завышения потребностей в сыворотке медицинскими формированиями. В данных условиях сам институт регулировал снабжение госпиталей сыворотками в зависимости от их реальной потребности, которая устанавливалась на местах, путем ознакомления с материалами конкретного лечебного учреждения, просмотра карточек раненых .
В ходе боевых действий были установлены отношения между эвакуационными госпиталями и Институтом им. Лесгафта, специалисты которого оказывали консультативную помощь данным лечебным учреждениям в вопросах организации лечебной физкультуры .
В данном случае, когда речь шла во многом о специфических вопросах, связанных с профессиональной сферой, взаимоотношения гражданских и военных органов имели ярко выраженный деловой характер. При этом обе стороны выражали заинтересованность во взаимодействии, так как подобный обмен опытом помогал решать актуальные вопросы, встававшие перед лечебными учреждениями в период боевых действий, приобретая необходимый опыт.
Иная ситуация складывалась при решении организационных вопросов. При этом определяющим фактором являлась система подчинения развернутых лечебных учреждений в городе. Эвакуационные госпитали в Ленинграде имели различный статус, в том числе определенный степенью их подчинения тому или иному ведомству. Эвакуационные госпитали, развернутые Наркоматом здравоохранения и переданные в распоряжение Наркомата обороны, имели следующую систему подчинения:
- в оперативном отношении (загрузка, выписка, перевод из одного госпиталя в другой, работа врачебной помощи и внутренний распорядок) все эвакуационные госпитали Наркомата здравохранения (НКЗ) подчинялись ФЭП;
- в вопросах лечебных, административно-хозяйственных и финансовых, госпитали подчинялись органам здравоохранения .
Однако в действительности подобное разграничение полномочий не всегда было возможным, что выражалось в нарушении определенного баланса и вмешательстве того или иного ведомства в сферу интересов другого. При этом подобная двойственность проявилась уже в предвоенный период. В ноябре 1939 г., в то время как формирования НКО уже приступили к развертыванию лечебных учреждений, госпитали НКЗ не имели соответствующих распоряжений о мобилизации , что отразилось на характере их работы. В период боевых действий обстановка еще более накалилась. При этом обе стороны в своих обращениях в вышестоящие инстанции пытались доказать свою правоту, выставляя в негативном свете противоположную сторону. И.М. Черняк следующим образом определял ситуацию в указанной сфере: «Положение, когда в систему ФЭП входили госпиталя по линии наркомата обороны и по линии наркомата здравоохранения создавало…затруднения, не было четкости во взаимоотношениях между органами здравоохранения и нами. Это вносило неясность и неразбериху. В организационный период и в ходе войны эта неясность давала себя чувствовать» . Отрицательные стороны подобной системы подчинения отмечал в послевоенный период также Е.И. Смирнов: «Двойственность подчинения сформированных Наркомздравом эвакогоспиталей создавала много недоразумений. В частности, заведующий Ленгорздравом в письменном виде предложил начальникам госпиталей не допускать в госпитали без соответствующего “мандата” за его подписью и подписью начальника Санитарного отдела Ленинградского военного округа, представителей фронтового эвакопункта, которому эти госпитали подчинялись в оперативном отношении. До начала военных действий развернутые Наркомздравом госпитали отказывались принимать больных красноармейцев и лишь после настоятельных представлений Заведующий Ленгорздрава разрешил направлять больных военнослужащих в эвакогоспитали» .
В отчете о работе ФЭП 50 в период боевых действий приводился следующий пример сотрудничества с гражданскими органами, характеризующий вместе с тем отношение к последним со стороны военных: «Горздравотдел даже путем “усиления” ответственными работниками пытался “установить порядок” в работе ФЭП. Достаточно сказать, что бывали случаи, когда ФЭП имел контроль со стороны одновременно проверяющих его 4 – 5 комиссий, не говоря уже об отдельных инспекциях различных служб Штаба округа» . В том же документе описывается, хотя и односторонне, механизм урегулирования подобной негативной обстановки: «Решение этой задачи было найдено путем твердого и настойчивого наведения порядка самим ФЭПом, а именно в течение короткого времени госпиталя были проверены соответствующими специалистами, был установлен постоянный систематический контроль за работой госпиталей несмотря на явное нежелание со стороны Горздравотдела» .
Характер подобного взаимодействия определялся наличием в городе развитой инфраструктуры здравоохранения, как лечебных учреждений, так и административной базы, входившей в подчинение НКЗ и Ленгорздравотдела. Последний активно апеллировал к вышестоящему органу в лице Ленсовета при возникновении конфликтной ситуации. Городские власти, выполняя поставленные задачи по укреплению обороноспособности Ленинграда, стремились при этом минимизировать степень вовлечения городских ресурсов в данный процесс, ориентируясь в большей степени на другие актуальные для этого времени проблемах. При этом в отчетах о проделанной работе они подчеркивали, что для оборонных нужд были переданы «все лучшие институты и клиники Ленинграда» . С началом боевых действий, когда происходит крупная мобилизация наличных ресурсов Ленинграда, военное ведомство стремилось самостоятельно контролировать процесс оказания медицинской помощи военнослужащим в развернутых лечебных учреждениях. Как следует из изученных нами материалов, НКЗ не проявлял серьезных ответных шагов, вследствие чего военные органы стремились распространить принципы работы военных госпиталей на всю совокупность находившихся в их распоряжении лечебных учреждений.
Отмеченные обстоятельства обусловили механизмы взаимодействия между военными и гражданскими органами, что определялось также представлениями обеих сторон относительно форм оказания медицинской помощи военнослужащим в данных условиях.
Значительное влияние на формирование подобных отношений оказывало также отсутствие четких указаний относительно системы подчинения различных органов, что было связано с недостатками мобилизационного планирования в предвоенный период. С началом советско-финляндской войны выявилась неадекватность разработанных документов реальным условиям работы, вследствие чего возникла необходимость в их корректировке, прежде всего, с учетом позиции военных органов. Это вызывало в отдельных случаях негативную реакцию со стороны представителей гражданских ведомств.
Органы военного ведомства после начала боевых действий приступившие к работе по формированию лечебных учреждений, стремились сосредоточить руководящие функции в своих руках. В послевоенный период И.М. Черняк следующим образом оценивал позицию руководимого им органа в отношении гражданского здравоохранения: «Лечебные учреждения НКЗ, укомплектованные врачами запаса, не имевшими опыта и знаний в вопросах военно-санитарной администрации, не могли установить должного для военно-санитарных учреждений порядка, почему нуждались в постоянном руководстве по установлению внутреннего распорядка, военно-медицинской экспертизы и документации при приеме, выписке и т.п.» . Указанное доминирование военных органов происходило вследствие недостаточной активности гражданского здравоохранения при реализации норм, предусмотренных мобилизационными документами. В частности, в соответствии с утвержденным 13 марта 1939 г. НКЗ СССР «Временным руководством по разработке мобилизационных планов по эвакуационным госпиталям, формируемым НКЗ СССР», внутренний распорядок, объем прав и обязанностей должностных лиц госпиталя, а также порядок приема и выписки больных и раненых в военное время должен был устанавливаться особой инструкцией НКЗ СССР совместно с НКО . Однако, серьезных шагов в указанном направлении со стороны гражданских органов предпринято не было, вследствие чего военное ведомство приняло на себя подавляющую часть обязанностей в данной сфере.
Военные органы, принявшие на себя функции контроля за лечебными учреждениями, негативно расценивали вмешательство городских властей в данный процесс. В частности, острую дискуссию вызвала в январе 1940 г. замена начальника эвакуационного госпиталя 2015 по указанию заведующего Ленгорздравотдела Л.А. Эмдина. Причиной подобного шага, по словам последнего, являлась плохая организация управления со стороны начальника этого госпиталя. Кроме того, особым отделом НКВД военных госпиталей была проведена проверка работы данного учреждения, в ходе которой вскрылись случаи неудовлетворительного поведения руководства ЭГ 2015. Подобное смещение, проведенное в одностороннем порядке, вызвало негативную реакцию со стороны Санитарного отдела ЛВО. Л.А. Эмдин в своем ответе на обращение последнего апеллировал к своим обязанностям по организации медицинского обслуживания военнослужащих, что давало ему право перемещать и освобождать отдельных начальников госпиталей, «исходя из соображения укрепления руководства госпиталями» .
Таким образом, несмотря на отчетливую обоюдовыгодную необходимость в создании деловых взаимоотношений, как военные, так и гражданские органы проявляли стремление к односторонним путям решения возникших проблем. В обращении на имя председателя Ленсовета П.С. Попкова Л.А. Эмдин отрицательно отзывался о существовавшей практике мобилизации медицинского персонала лечебных учреждений гражданского здравоохранения. В частности, останавливаясь на кадровых проблемах в медицинской сфере Ленинграда, Л.А. Эмдин отмечал: «Горвоенкомат не ставит нас в известность о своих планах. Постоянное дергание больниц, поликлиник районов, без какой-либо согласованности создает исключительно напряженное состояние» .
Подобная ситуация наблюдалась не только в Ленинграде. Как отмечалось по результатам обследования организационной работы ряда эвакопунктов и эвакуационных госпиталей бригадами Политуправления РККА в феврале 1940 г., «в ряде эвакопунктов нет ясности во взаимоотношениях с гражданскими органами здравоохранения» . В некоторых военных округах представители военного ведомства, преодолевая препятствия со стороны гражданских властей, стремились, в частности организовать деятельность развернутых госпиталей по структуре обычных военных госпиталей. При этом взаимоотношения с данными лечебными учреждениями строились на основе действовавших уставов РККА и приказов НКО «в форме приказаний и прямых распоряжений». В то же время, гражданским органам отводилась контролирующая функция при расходовании кредитов, снабжении санитарно-хозяйственным имуществом и медикаментами в соответствии со сметой НКЗ . В Ленинграде подобная система взаимодействия стала распространяться во второй половине боевых действий, когда острая необходимость расширения коечного фонда привела к сосредоточению основных функций в сфере лечебно-эвакуационного обеспечения в руках военно-санитарной службы.
Необходимо отметить, что, несмотря на оформление в конечном итоге системы взаимодействия гражданских и военных органов, направленной на обеспечение деятельности РККА, отмечались частые случаи разногласий, что было свойственно не только различным регионам, примыкавшим к театру военных действий, но и сферам деятельности . Значительное число примеров, демонстрировавших несогласованность действий гражданских и военных органов, а также отдельные высказывания обеих сторон, свидетельствуют об отсутствии четких представлений относительно разграничения сфер их полномочий в условиях боевых действий. В первую очередь это касалось конкретных форм взаимодействия между различными органами для эффективной работы при выполнении общей задачи. Один из руководящих работников военно-санитарной службы в послевоенный период следующим образом характеризовал подобное положение: «Подчиненные эвакогоспиталя НКЗ в военное время надо передавать НКО, Санитарному отделу в полное подчинение…Практика показала, что оперативного подчинения мы недопускаем. Горздравотдел мыслит одно, мы другое» .
Отсутствие не только четко очерченного круга задач (при наличии общей, поставленной руководством страны – обеспечение военнослужащих квалифицированной медицинской помощью), но и сферы компетенции отдельных лечебных учреждений, развернутых НКЗ, приводили к частым нарушениям уставов РККА. Как следует из шифрограммы начальника Генерального штаба Б.М. Шапошникова начальникам штабов ряда военных округов, отмечались случаи несоблюдения «простых правил соблюдения секретности» со стороны работников лечебных учреждений, где оказывалась медицинская помощь военнослужащим. Это относилось в первую очередь к госпиталям, развернутым НКЗ, которым, в соответствии с указанием Генерального штаба, в последующем запрещалось «давать какие-либо сведения о характере поражений, загрузке госпиталей, движения раненых и больных гражданским органам, в том числе и органам Наркомздрава», ограничиваясь при этом информацией исключительно о койкоднях (т.е. данными о том, какое время находился раненый или больной в том или ином лечебном учреждении).
Одной из наиболее острых проблем при взаимодействии гражданских и военных органов являлось финансирование. Возникновение подобной проблемы было связано как с неадекватностью соответствующих документов, которые вступали в действие с началом войны, так и определялось неожиданным ходом боевой кампании и масштабами выполняемой работы.
Для перевозки раненых и больных в пределах города использовался пассажирский транспорт, который выделялся в оперативное распоряжение военного ведомства. Однако практически до конца войны оставался неразрешенным вопрос относительно оплаты данных перевозок. Транспортные организации Ленинграда, предоставлявшие подвижной состав для указанных целей, предъявляли ФЭП счета на возмещение расходов, в то время как представители военно-санитарной службы, по их словам, были не в состоянии оплатить их вследствие отсутствия необходимых средств, выделение которых не предусматривалось имевшимися указаниями . Для разрешения данной ситуации потребовалось вмешательство Е.И. Смирнова, который обратился к начальнику финансового отдела НКО за разъяснениями. В ответе последнего определялось, что оплату соответствующих перевозок эвакопункт должен взять на себя .
В связи с недостаточным количеством транспортных средств в распоряжении фронтового эвакопункта, со стороны последнего предпринимались неоднократные обращения в адрес Ленсовета о выделении дополнительного числа автотранспорта для нужд санитарной эвакуации. Городские власти стремились удовлетворить данные заказы. Для указанных целей передавались машины, находившиеся в подчинении Ленсовета, организовывались стоянки для переданных автомобилей с их техническим обслуживанием во II-ом автобусном парке за счет средств Санитарного отдела (СО) ЛВО . Вместе с тем, ФЭП приступил к использованию автобусов и за пределами города, где передвижение данного транспорта сопровождалось большей аварийностью и приводило к их частым поломкам. Вследствие этого, при очередном обращении со стороны СО ЛВО о предоставлении транспорта, начальник Автотранспортного управления Ленсовета предъявил обвинения в адрес военно-санитарной службы в отсутствии должной системы технического контроля за переданными транспортными средствами, а также отсутствии диспетчерской службы . В развернувшейся дискуссии стороны предъявляли различные аргументы в свою защиту, в частности, представители ФЭП отвергали обвинения в свой адрес относительно неудовлетворительного использования машин, обвиняя в свою очередь городские власти в предоставлении автобусов, находившихся в непригодном техническом состоянии .
Отсутствие в первый период конструктивных отношений между ФЭП и автотранспортными организациями в сфере перевозки раненых и больных в пределах города, приводило в ряде случаев к жесткому, одностороннему решению возникавших проблем со стороны представителей военного ведомства. В начале декабря 1939 г. представителем санитарной службы на конечной станции были высажены все находившиеся в двух автобусах пассажиры, а транспорт был «мобилизован» для нужд санитарной эвакуации. Мотивация данного поступка была следующей: отсутствовала возможность провести распределение раненых, прибывших на военно-санитарном поезде и ожидавших отправления по лечебным учреждениям города в течение 6 часов . При этом следует отметить, что подобный случай произошел 4 декабря, когда только формировалась организация перевозки раненых и больных в лечебные учреждения города, а также намечались общие принципы взаимодействия с гражданскими органами. Вместе с тем, данный способ позволял выйти из сложной ситуации, преодолевая при этом бюрократические препятствия и существовавшую несогласованность.
Наличие двойственности в подчинении и сопутствовавших ей негативных черт отмечалось также со стороны отдельных лечебных учреждений. В отчете о работе «оперативных коек» в больнице им. С. Перовской, в частности, указывалось: «Нам представляется крайне нежелательной и вредной для дела такая двойственность, в которой находились оперативные койки, несшие обязанности эвакогоспиталя, но не имевшие ни прав военно-лечебного учреждения, ни материального обеспечения военнослужащих. Подчиняясь в оперативной работе ФЭП 50, формально больница оставалась в зависимости от Горздравотдела, что не могло не сказаться на всей структуре госпиталя. Материальное и техническое снабжение, финансирование также очень страдало от этой двойственности. Перевязочный материал и спирт по линии Горздравотдела был урезан. Недостаток травматологической аппаратуры также пополнялся госпиталем самостоятельно без помощи Горздравотдела» .
Для исправления подобного положения, как уже было отмечено выше, ФЭП 50 расширял свои функции в сфере организации медицинской помощи, используя при этом материальные источники. В результате, в 1940 г. происходили значительные изменения в сравнении с первым периодом боевых действий, когда согласно указанию Санитарного управления Северо-Западного фронта госпитали, развернутые НКО, НКЗ и «оперативные койки» были подчинены ФЭП только для оперативного использования коечного фонда .
Отношения военных и гражданских органов с партийными структурами были более деловыми, причем это касалось как руководителей, так и нижестоящих работников, непосредственно осуществлявших отдельные мероприятия в лечебных учреждениях города. Не в последнюю очередь это было связано с тем, что представители партийных органов входили в состав Военного совета (ВС) ЛВО в период боевых действий. В послевоенный период представитель санитарной службы ЛВО бригадврач Фролов в письме на имя члена ВС ЛВО корпусного комиссара А.Н. Мельникова отмечал особое значение помощи горкома ВКП (б) при развертывании коечной сети в Ленинграде, в том числе эвакуационных госпиталей в домах отдыха (в частности, на Кировских островах), в вопросах строительства железнодорожных веток, укомплектования медицинских формирований личным составом и пр. При этом давалась также высокая оценка решениям горкома, его влиянию на организацию лечебно-эвакуационного обеспечения Красной Армии в целом . В послевоенный период и сами партийные руководители неоднократно подчеркивали свою роль в организации системы медицинской помощи военнослужащим в Ленинграде . Во многом именно партийные органы, в ряде случаев, согласно разработанным мобилизационным планам, составленным в предвоенный период, отчасти в соответствии с решениями вышестоящих инстанций, организовывали шефское движение в городе. Как отмечалось в «Кратких сведениях о работе госпиталей», составленных еще в ходе боевых действий, «наши госпиталя находились и находятся в центре внимания Ленсовета и Горкома партии, которые повседневно управляют работой этих госпиталей и помогают повседневно. Районные комитеты Партии и Районные Советы в порядке шефства оборудовали наши госпиталя сигнализацией, телефонной связью, украшениями и т.д.» .
Таким образом, в условиях недостаточного уровня взаимодействия, в наиболее яркой форме выразившемся в первый период боевых действий, формировалась новая система отношений между теми органами, которые принимали участие в организации медицинской помощи военнослужащим. В значительной степени те принципы, которые сформировались по окончании войны, отличались от установленных в предшествующий период, что определялось воздействием реальной обстановки и, как следствие корректировок со стороны центральных и местных органов. Необходимо отметить, что наличие определенной системы, позволявшей в короткое время изменять деятельность лечебных учреждений в необходимом направлении, могло сохранить время и ресурсы и способствовать более эффективной работе. Вместе с тем, сформировавшаяся система взаимодействия между гражданскими и военными органами имела и ярко выраженные положительные стороны, что позволило решать целый ряд актуальных для данного времени проблем. В частности, отмеченное сотрудничество позволило сохранить относительно благополучную санитарно-эпидемическую обстановку в Ленинграде, не допустив вспышки сыпного тифа , что удалось достичь путем введения жестких мер на транспортных магистралях.